張中祥:中國能源轉型與價格改革的思考

2019-06-24 16:45:00
楊舸
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就“中國的能源轉型與價格改革”這一議題,張中祥教授在國際能源經濟學學會國際大會的大會發言中從全球新能源發展趨勢、中國能源結構變化、能源價格改革等方面展開論述。

作者簡介:張中祥,天津大學馬寅初經濟學院院長、“千人計劃”卓越教授,國家能源、環境和產業經濟研究院院長。

從能源結構變化趨勢看, 2010-2018 年中國消費能源結構不斷向低碳綠色轉變,煤炭在能源消費的占比下降了 10% ,同時,天然氣和新能源的占比分別提高了 4% 。政府主導的旗艦項目和倡議和采取的包括能源價格改革在內的一系列政策對改善能源結構起到了積極作用。張中祥首先討論了煤炭、成品油、天然氣和電力四大能源品種價格改革的進程。八十年代中期以來,價格改革的總體趨勢,是逐步去除由中央政府壟斷定價,轉向一個更市場化的定價機制,進而使價格改革取得了長足進步。不過,不同能源品種,相關價格改革的速度和力度差異非常大。總體來看,煤炭價格市場化程度最高,而電力價格市場化改革較為滯后。天然氣作為清潔能源,伴隨執行嚴格的環境政策,國家不斷地調整不合理天然氣價格,以便通過天然氣替代煤炭解決環境污染的問題。同時出臺和不斷完善新能源激勵政策,促進新能源不斷開發與利用。

其次,張中祥從能源價格彈性、價格調整對通貨膨脹影響顧慮、與棄風棄光有關的產業規劃和激勵機制問題、能源價格與其他定價政策之間的交互影響、北京霧霾治理做法不可復制引出的制度改革等五個方面,提出學術和政策上中國能源價格改革中一些值得深入研究的理論問題和思考。張中祥強調,價格改革的效果不僅取決于如何實施,包括是否考慮給予一定時間逐漸推進,而且價格改革的效果與最基本的經濟參數密切相關,其中價格彈性至關重要。這個參數在經濟模型中經常假設固定,但這個參數值本身以及是否保持不變是非常關鍵的問題,但這個問題其實在國內研究的非常少。在中國提到提高能源價格,總有能源是基本生產要素會抬高成本引發通貨膨脹的顧慮。實事求是地講,中國還不能說是完全市場化的國家,還有不少非市場的因素在起作用。考慮在中國價格傳導機制受阻因素,研究發現其實基礎產品如能源價格提高的影響作用可能相對較小。這也是需要進一步開展研究的問題。

張中祥指出中央層面一些產業政策本身就值得商榷、不同規劃之間又沒有很好地協調,造成無序競爭、資源浪費、產能過剩和貿易摩擦。國家力推的遠離負荷中心新能源基地政策本身就值得商榷,新能源消納難不能說與此無關。風電發展和電網規劃就協調得不好,同時,對于推動清潔能源發電、解決清潔能源跨省區消納難問題也缺乏更為實質性的約束或者激勵措施,造成嚴重棄風、棄電的尷尬,到現在都沒有解決。國家發展改革委和國家能源局 2019 5 月頒布了可再生能源電力消納保障機制,但執行比出臺更重要。考慮到清潔能源發電成本與煤電成本差距會進一步縮小,用戶對清潔電力消費意識也在逐步培育過程中,可以考慮將清潔能源激勵(補貼)政策由生產端移至消費端,將激勵(補貼)對象由清潔電力生產者轉移至清潔電力消費者,讓清潔能源電力用戶或者清潔能源消納省份得到經濟實惠,從心理預期上愿意使用清潔能源,從而解決清潔能源消納難問題,進一步提高清潔能源消費占比。

張中祥從北京霧霾治理做法不可復制建議通過地方之間財政橫向轉移支付治理費用實現霧霾治理制度創新、促進能源結構和環境質量改善。控制霧霾首先是從北京開始,采取的政策首先是大量削減煤炭消費,用氣來代煤。但對北京的研究發現,氣代煤作為發電來說是負效應。全國包括河北也想復制北京的做法,用天然氣代替煤炭控制霧霾,但天然氣供應不足。既然北京消費了這么多天然氣代替煤炭,有些消費又沒有正效應,而北京霧霾來源相當一部分來自河北,那么把緊俏的天然氣用在河北可能治理霧霾效果會更好。

那為什么北京少用天然氣而讓河北多用呢?環境治理經講誰污染誰付費準則。其實還有犧牲者付費準則。通俗點講,就是受害者給造成危害的地方付費,讓他們少做點惡。歐洲萊茵河下游的法國和荷蘭支付費用讓上游德國少排點污。若干年前北京的沙塵暴也有類似的問題。韓國和日本與中國合作,支付中國一些費用用于植樹造林等,減少沙塵暴奇襲下游的韓國和日本,這就是犧牲者付費的例子。既然北京霧霾來源相當部分來自河北,可以說北京是河北污染的受害者,北京可以考慮與河北開展合作機制上的創新。當然,可以采用常用的一幫一手段,北京一家單位對口幫助解決河北一家單位的污染問題,但效果畢竟有限而且也不是最有效的。現在財政上有中央到地方的縱向轉移支付,但是地方之間的橫向轉移支付幾乎還沒有。如果北京通過自己財政橫向轉移支付給河北用于治理污染,那河北集中獲得這個資源后其實可以在省、甚至在京津冀層面做更好的治理規劃,治理效果會比一幫一手段更有效同時同樣治理效果的費用會更少。

最后,張中祥討論了新一輪煤、油、氣、電價格改革的重點和方向。雖然取消了煤炭價格雙軌制,但并未形成全國性的煤炭市場。下一步煤炭改革的關鍵是要從產業鏈角度考慮,重點改革那些產業鏈中急需納入市場化、但仍由國家控制的環節。通過定價機制的調整,成品油價格已能比較及時地反映國際油價的變動情況,但與消費者的感受認知存在一定反差。今后成品油定價機制應更多考慮國內因素,以便更好地反映國內成品油供需情況。從長期看,成品油價格的市場化程度取決于多大程度上解決“三桶油”在石油進口、上游勘探、生產和管輸環節的壟斷問題。天然氣改革,要加快建立上下游天然氣價格聯動機制,放開上下游競爭性環節,廣開氣源,增加供給。改革管道運輸價格定價機制,國家核定管輸價格,實施管道獨立運行,管輸業務獨立,管網向第三方市場主體公平開放,輸售分開,促進上下游天然氣供需雙方高效銜接,更大程度的實現天然氣價格市場化。對于電力行業來講,真正的改革是“管住中間,放開兩頭”,政府通過核定輸配電價管住中間(電網輸配),放開售電側,盡管只是放開新增售電部分。按照新電改方案,電網只收國家核定的過網費,下游銷售端放開,那么如何解決電網調度的問題?銷售端買賣雙方不同價格,電網只收過網費,買賣雙方的價格高低與它沒有關系,這種情況下電網的優先調度次序如何決定?國家把降電價作為“三去一補一降”的重要工作來抓。但新電改方案下,過網費已經核定是不變的了,電廠在喊虧損,用戶又普遍感覺電價高,整個電力系統利益攸關的三方都在叫屈,而降電價需要至少其中一方讓利。那么,如何降?總之,中國 40 年的能源價格改革取得了長足進步,但能源價格改革還不徹底。只要這個主要生產要素價格改革不徹底,中國經濟改革就遠沒完成,也不利于中國能源現代化和結構向低碳綠色轉型。

文章來源:天津大學馬寅初經濟學院 上海石油天然氣交易中心

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